我国光伏发展的市场要素已是世界第一，但结果却不是世界第一，这说明更多的是制度性问题影响了发展。对于需要政策介入的环节，政策已经较为完备，面临的问题主要在项目管理、补贴发放、并网等政策的落实和实施环节，最大的难点还是在分布式光伏上。
日前，国家能源局下发《2015年全国光伏发电年度计划新增并网规模表》（征求意见稿），规划2015年度全国光伏年度计划新增并网规模15GW，其中集中式电站8GW，分布式7GW。虽然今年的光伏装机目标仅比去年增长1GW，但相比2014年颇有争议的实际装机总量，今年新增并网量如此大的增长幅度十分引人注目。
机制问题掣肘分布式光伏发展
2014年，国家能源局计划新增并网量14GW，但实际新增仅达到10.52GW，记者了解到，不少业内人士对该数字存疑，认为连10GW都没有达到。尤其是受诸多利好政策推动的分布式光伏，最终只完成了2.52GW的分布式电站。记者通过多方采访了解到，2014年装机目标，尤其是分布式目标，未能完成的原因是多方面的。
“在设定2014年总体目标时，国家能源局对分布式的难度估计不够。实际上，太阳能中分布式是最合理最有前途的，但在现实中也是最困难的。总的来说，我国发展分布式光伏的动力不足。2014年制定的这个很高的目标，可以反映出高层大力推广分布式的希望和决心，这是可以理解的，但和欧洲相比，中国的物理条件有很大区别，其有充足的物理空间，加之电价高、用电量大，所以欧洲光伏发电基本都是分布式的。而反观中国，物理空间小、用电量小、价格低，所以导致分布式发展的动力不足。”厦门大学能源经济研究中心主任林伯强在接受本报记者采访时如是说。
同样是“动力不足”，中国可再生能源学会副理事长赵玉文告诉本报记者：“去年未达成目标，主要原因是分布式光伏国家0.42元/度的补贴问题，在此机制上有些问题，影响了市场的开发；另外，路条是不合理的，这违背了市场机制，应该取消审批制度。”
对于2014年国家能源局制定的计划新增并网量14GW这一数字，国家发改委能源研究所可再生能源发展中心研究员时璟丽认为这一数字更应该说是一个年度计划，更多的是体现领导层的希望，而不能算是一个目标。时璟丽告诉本报记者，对于光伏发电，国家政策的扶持力度是很大的，去年未达到计划数字，主要是因为在实施和执行过程中的问题。对于需要政策介入的环节，政策已经较为完备，面临的问题主要在项目管理、补贴发放、并网、增值税时效性等政策的落实和实施环节，最大的难点还是在分布式光伏上。
“我国光伏发展的产业环境，无论是政策、供给能力、市场需求、金融支持都是世界第一。市场要素已经是世界第一，但产出结果却不是世界第一，这就说明不是产业中的要素在影响，当然能源局下发指标时间晚也是一个小原因，但更多的是制度性问题影响了发展。”中国能源经济研究院首席光伏研究员红炜给了记者另一个答案。
各家对7GW目标看法不一
国家能源局下发的征求意见稿，除了对今年光伏发电计划新增规模作了具体规定外，还给各地区下发了分布式指标，明确指出，不设屋顶分布式光伏发电年度规模上限，并且设置了强制完成的屋顶分布式光伏发电的最低任务量。记者了解到，各地区发改委将在这一要求下，强力推动屋顶分布式光伏发电的装机，地区性的屋顶分布式光伏政策或将根据这一要求陆续推出，如地方补贴、管理方法等。
此外，虽然屋顶分布式光伏发电不设上限，但整体的分布式发电规模仍被要求限制在各地区的额度范围以内。综合来看，农光互补、渔光互补、荒坡光伏电站等其他形式的分布式电站，将受到一定的限制和规范。
对此，华创证券新能源研究员苏晨表示，2014年解决了分布式光伏政策不合理以及地面电站路条整顿问题，分布式光伏商业模式逐步形成，将带来行业建设加速，“此次公布的分布式7GW目标中，荒地、鱼塘等其他形式占比超过50%，这类项目风险低，大部分地方政府还给予数额不等的补贴，项目收益甚至高于西部地面电站，企业投资欲望较强。总体来看，今年7GW的分布式规划目标合理，相较于2014年2-3GW的建设规模，同比增速超200%。”
但是，乐观的声音之外，也不乏态度模糊甚至悲观的声音。
“和去年相比，今年的目标是比较合理的。去年分布式光伏的目标没完成，决策层知道了分布式的难度，今年分布式的目标定为7GW，虽然看似只少了1GW，但1GW的差别也是相当大的。在分布式光伏发展上，今年较之去年更有把握，是乐观的，希望今年分布式能有大的增长，但由于去年和目标相差太多，今年是否能完成还不知道。”林伯强对本报记者说道。
“体制机制的问题是深层次的原因，短时间内是改变不了的。”红炜表示，集中式电站完成目标是没问题的，但他同时也承认，分布式光伏在实际操作中可能还是会遇到很多问题，目标还是较难完成的。
可以说，不同的观点代表了当前大部分业内人士的主要看法，有的对光伏行业信心满满，有的谨慎有加。
一位业内人士对记者表示，能源局在听取地方意见后或进行数据微调，目前版本并不是最终定稿。但2015年装机目标肯定是要比2014年更高。如何完成新设定的目标？在政策层面补贴已经确定的情况下，应该更多用长期的市场化手段推进投资和建设，也需要企业和政府不断探索，扫除光伏推广和建设工作的重重阻拦，才能实现新的目标。
